73111部队审计处处长 庄仲成

　　后勤决策，是军事决策的一个重要构成部分，是后勤领导者对关系战斗力生成的后勤建设行为进行优化选择并付诸实施的过程。后勤决策包括平时决策和战时决策。本文主要探讨后勤平时决策中软约束的成因及其审计对策。

　　一、关于后勤决策的软约束   

　　从经济学的角度看，任何一项后勤决策的制定与执行，都存在着投入与产出的关系。后勤决策的投入，是指部队后勤机关为实现后勤决策目标所能动用的一切资源，除了传统的人、财、物三大资源外，某些牵涉面广的后勤决策还可能动用包括政治资源、政策资源、以及地方政府支持的公共资源等。这些资源不是无限的，只有将这些既定的、有限的资源投入到预定范围内，达到了后勤决策目标，产生了积极的结果，后勤决策才算完成。因此，既定的、有限的后勤资源投入就构成了对后勤决策的约束。当决策者严格按照完成决策目标所限定的后勤资源进行投入时，决策实施前确定的有限资源就成了后勤决策的硬约束；反之，在后勤决策实施过程中，为了达到决策目标，决策者不断追加投入成本，超出预先确定的后勤资源投入界限，这时，既定的、有限的后勤资源投入就演变成了后勤决策软约束。由此可见，既定的、有限的后勤资源投入是衡量后勤决策硬约束与软约束的分野，同时也成为后勤决策失误与否的判断标准。例如在某营区搬迁改造决策中，科学测定所需经费为五千万，结果却用掉八千万，超出了既定的、有限资源的投入范围，尽管达到了决策目标，但后勤决策却由硬约束变成了软约束。从根本上讲，这是一个失误的决策。

　　与后勤决策投入紧密联系的是后勤决策的产出，即有限资源投入后所产生的效果。一项后勤决策，当效果确定时，投入的资源越少，约束条件越严，决策效益越大；反之，投入的资源越多，约束条件越松，决策效益越小。然而，实践中，后勤决策的效果却难以确定为一个常数，它通常包含局部效果和整体效果、近期效果和远期效果、经济效果和军事效果、直接效果和间接效果等。决策效果的综合性、潜在性和易变性，使我们难以用固定决策效果去衡量决策效益。虽然后勤决策效果难以界定，但后勤决策的投入却是确定的。无论哪一个层次的后勤决策，其决策制定与执行时所能调动的军事经济资源，都是有限的、事先确定的，约束条件也是客观存在的。这种约束既是衡量后勤决策目标实现与否的标志，又是判断决策效果大小的关键指标。从逻辑上讲，任何后勤决策，除了负效果外，不论其后勤决策效果如何变化，只要最大限度地降低决策成本，严格控制后勤资源投入，我们就能获得最佳的后勤决策效益。不幸的是，违反后勤决策资源的硬约束，随意扩大决策投入，滥用后勤资源的做法，在后勤决策中却屡见不鲜。决策成本的硬约束演变成决策投入的软约束，并导致后勤决策评价的不真实，最终导致无法建立后勤决策失误的法律责任追究制。   

　　二、后勤决策软约束分析   

　　笔者认为，与一般经济决策相比，导致后勤决策软约束的主要因素有以下几个。   

　　首先，决策机制不一样。在完全市场经济条件下，企业等营利组织的决策者，必须面对市场，决策效益是制约决策投入的重要因素。企业决策投入的所有资源，必须要通过决策产生的效益予以收回。不但如此，还要有所增值，否则就难以生存。后勤决策则不然，后勤决策的最终目的是提供国家安全这种公共产品，既是对有形实物的决策，又是对无形的法规政策的决策。就前者而言，后勤决策提供的公共产品和服务是一种“非市场产出’’，它们一般不进入或很少进入市场交换领域，鲜有竞争对手。因此，导致后勤决策的效益不受市场机制的制约。决策投入的资源，是靠国家无偿拨款获得的，不是市场等价交换的产物，也无须决策者自行垫付。因此，经济决策的硬约束在军队后勤决策中往往成了软约束。  

　　其次，决策追求的目标不同。追求最大限度的利润，是所有营利性组织的根本目标。受社会平均利润水平的制约，企业往往要从节约成本上寻找利润空间，最大限度地从每一个环节降低成本，就成了企业决策者的行为准则，决策成本的硬约束已成为企业家的自觉行动。军队后勤决策则不同，它不以盈利为目的。从理论上讲，军队后勤决策应以提高战斗力为决策的价值标准。现实的问题是，如何将这一价值标准内化到后勤决策主体中?目前，对后勤决策的评价，主要来源于决策主体的上级领导。而上级领导往往不是后勤决策产出的直接消费者，因此上级领导对后勤决策的成本并不敏感，上级领导更关注决策实施带来的效应。对决策当事人而言，即便降低了后勤决策成本，节省了公共资源，这些资源也不能据据为己有。   

　　再次，决策享用的资源不一样。企业决策动用的资源，无论以什么形式出现，最终都要从老板的钱袋中去支付。资金是企业决策成本中的终极资源。对企业家而言，决策失误造成的资金损失，既无法转嫁，也无法替代，因此，它对企业的决策足一种硬约束。后勤决策凭借的是国家的权力，能调动的资源远比企业多得多。然而决策资源的多样性，却导致了后勤决策的软约束。对企业家来讲是百分之百的决策失误，但在后勤决策者手中，却可以通过转嫁决策成本、转换决策资源，堤内损失堤外补，成本损失价格补，经济损失政治补。变失误为“政绩”。可见，后勤管理工作权限的广泛性，给后勤决策者调动多种决策资源提供了左右逢源的机会。而这些对企业来讲是无法做到的。后勤决策的软约束已经成了后勤决策失误的“病根”。   

　　最后，决策失误承担的责任不一样。企业遵循的是市场经济的游戏规则。决策失误，轻者亏本负债，重者倾家荡产。总之，决策失误的责任是一种硬约束。相比之下，后勤决策失误责任对决策者则是一种软约束。其约束软在后勤决策失误“追究难、难追究”上。所谓“追究难”是难在现行的领导体制上。由于现行规章制度对党委权力、行政权力划分不够明细，决策出现了失误，责任究竟在谁?集体领导，分工负责，是党委，还是领导者个人?是主管领导，还是分管领导?是决策领导，还是执行领导?是参与决策的所有领导，还是提出决策动议的个别领导?所谓“难追究”是难在谁来追究，怎样去追究?群众追究领导，目前的体制很难做到。上级追究下级，决策失误的动机和时效如何界定，是故意，还是过失

　　三、后勤决策软约束的审计控制   

　　根治后勤决策软约束是一项浩繁的工程，涉及到体制、治军理念等诸多方面的内容。本文试图从审计角度提出几点控制措施。   

　　1．有针对性地开展审计调研，明确后勤决策审计的基本定位、标准和重点   

　　没有调查就没有发言权。后勤决策审计是一项难度较大的工作，牵涉面广、层次较高、政策性强，部队对这一工作还处于尝试阶段。有鉴于此，审计部门要争取各级党委、首长的大力支持，周密计划、统筹安排，与其它部门密切配合，做好先期的调研工作。   

　　那么，后勤决策审计的基本定位，或者说切入点如何确定?众所周知，审计部门受编制所限，人少事多的矛盾一直是难以回避的难题。笔者认为，关键还在于督导部队各级把相应的监督职能落到实处，在提高后勤决策质量方面发挥“四两拨千斤”的作用。   

　　决策的科学化、民主化、程序化、规范化是时代的必然要求，实际上也是克服决策软约束的有力步骤。审计部门应结合自身工作特点督导后勤决策者贯彻“四化”思想，积极开展决策审计，构建起后勤决策的硬约束机制。所以，部队后勤决策是否落实“四化”应是审计评判的基本标准。   

　　决策审计，是对后勤决策从开始制定到实施完毕后所耗成本的全面审核，其重点在决策实施阶段。要重点审计决策执行过程中，有无超出计划成本。如果超出了，那么超了多少?为什么超?哪方面超?超出资源硬约束后，现有决策的投入与产出相比，究竟有多少积极意义?此外还要进行横向比较，看看其它类似的后勤决策投入的公共资源是多少。最后，要将决策审计结果进行公示，把公众注意力从决策政绩转移到决策成本上来，并通过投入产出比较，让公众来判断后勤决策的得失，以便形成对后勤决策主体的硬约束力。

　　2．督查后勤决策程序是否落实，督导、规范决策层级监督行为   

　　程序是决策质量的保证，后勤决策必须遵循相关的程序。决策程序应包括五个基本环节：(1)发现问题，确定目标； (2)掌握信息，制定方案； (3)分析评估，方案择优；(4)组织实施，监督检查；(5)信息反馈，追踪决策。这五个环节紧密相连，共同构成决策科学化的坚实基础。后勤决策也不例外。审计要针对不同决策内容，按根关规定督查决策程序的落实，保证决策基本程序不可逾越。   

　　审计部门要分析和总结部队后勤决策行为监督中的经验教训，在规范上级对下级的监督行为方面发挥指导作用。当前，我军对后勤决策行为的监督，主要以上级监督下级的方式进行，属于行政监督范畴。军队各级领导者应按照职责实施决策并对所属单位的工作负全面责任，对下级的决策行为进行必要的监督。因此，上级应当检查下级的决策内容是否合法，决策程序是否规范，决策实施是否正确，决策控制是否得力，等等。然而，在实际工作中，这种监督行为却常常出现偏差。如有的领导凭个人好恶来评判下级的决策；有的只看决策后果，不看决策行为；有的只看决策动机，而无视决策结果。这些行为都妨碍了对决策的正确评估，给下级决策带来了一定消极影响。针对上述情况，审计部门应当把领导的决策监督行为纳入审计视野，规范后勤决策监督行为。   

　　3．搞好协调配合，严格审计执法，切实发挥审计的警示作用

　　立法只是法制化的一个环节，要使法规制度落到实处，还必须依靠严格执法。审计部门是高层次的经济监督部门，在审计执法方面有着其他部门难以替代的优势。由于后勤决策的客观复杂性，以及决策者主观因素的制约，既使建立了决策法制，违法决策和决策失误仍然不可避免。这就要求加强审计执法力度，对决策主体、决策形成过程、决策执行和决策后果进行评估和裁判，制止在决策和决策执行中的违法行为，及时、严格地追究错误决策者的责任。如果对违规决策的制止不及时，任其付诸实施，就很可能导致决策失误；如果对已经造成不良后果的错误决策不严格追究，就起不到警示作用，必然导致类似事件再次发生。所以，审计部门要严格执法，将审计关口前移，并与相关部门密切协同，形成审计合力，充分发挥审计的职能作用。