大气污染防治审计研究

李厚喜

【摘要】习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，把解决突出生态环境问题作为民生优先领域，坚决打赢蓝天保卫战是重中之重。胡泽君审计长在全国审计工作会议上指出，各地要聚焦打赢蓝天保卫战，开展生态保护和污染防治相关专项审计。当前，我国大气污染防治形势依然严峻，各级审计机关应从多个角度开展大气污染防治审计工作，一是关注各类污染物减排目标及进展情况，推动加强污染物的协同控制；二是聚焦资源能源、重点产业、机动车等领域大气污染防治政策措施落实情况，推动经济高质量发展；三是关注大气污染防治体制机制制度建设情况，推动大气环境治理体系和治理能力现代化；四是关注大气污染与人体健康问题的关联性，推动完善环境与健康政策。为此，需要推动相关部门完善排放清单、排放源解析等环境管理基础工作，在不同审计项目中关注大气污染防治进展情况，推动各地审计机关因地制宜开展大气污染防治审计工作，加强对审计人员大气、化学等领域相关专业知识的培训。

习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，把解决突出生态环境问题作为民生优先领域，坚决打赢蓝天保卫战是重中之重。胡泽君审计长在全国审计工作会议上指出，各地要聚焦打赢蓝天保卫战等，开展生态保护和污染防治相关专项审计。当前我国大气污染防治形势依然严峻，各级审计机关需要加强大气污染防治审计工作，找准审计重点，创新方式方法，推动经济高质量发展和美丽中国建设。

一、大气污染防治审计现状

党的十八大以来，全国大气环境质量总体改善，重点区域明显好转。然而，当前大气污染问题仍然是突出环境问题。2017年，全国338个地级及以上城市中，239个城市环境空气质量超标[①]。与此同时，大气污染的复合性、复杂性、跨区域性、治理长期性特征日益明显，尤其是PM2.5与臭氧的复合污染形势日益加剧，污染治理的长效机制还有待健全，大气污染对人体健康的影响呈现复杂性和多样性。空气质量改善既要打攻坚战，也立足于打持久战，要从根本上解决灰霾污染，涉及到产业结构、能源结构、控制技术和社会经济成本等诸多问题[②]，需要摒弃以资源浪费和环境污染为代价换取经济增长的技术条件和发展路径。

从各级审计机关公布的审计工作报告来看，近年来各级审计机关开展了一系列大气污染防治审计工作，如：有的关注大气污染防治专项资金拨付使用管理情况，有的关注大气污染防治目标任务完成情况，有的关注燃煤锅炉淘汰、清洁取暖改造任务完成情况，有的关注机动车污染控制政策措施执行情况等。从审计组织方式来看，各级审计机关或者开展相关专项审计，或者在领导干部自然资源资产离任审计中关注相关指标完成情况，或者在政策措施落实跟踪审计中关注相关政策落实情况。然而，总体而言，与打好蓝天保卫战的重要性、艰巨性、紧迫性相比，当前审计工作还不适应大气污染防治形势的需要，审计内容还不全面，审计成效不突出，长效机制尚不健全。

二、当前和今后一段时期大气污染防治审计重点

大气污染问题是突出环境问题，大气污染防治是长期而艰巨的过程。大气污染防治审计工作需要建立长效机制，从多个角度为推动打好蓝天保卫战、持续改善空气质量作出应有贡献，切实在促进生态环境保护方面起到有效作用。

（一）密切关注各类污染物减排目标及进展情况，推动加强污染物的协同控制。

近几十年来，随着我国经济快速发展，多种污染物同时排放，形成了复合型污染特点，表现为排放源多样，污染物成分复杂、浓度高；不同污染物之间存在相互影响、相互作用的关系，加速了气态污染物向颗粒物转化、放大的污染效应[③]。同时，长期以来，我国大气污染防治工作主要集中在对常规大气污染物的治理，对短寿命气候污染物（SLCPs）、有毒有害空气污染物、持久性有机污染物（POPs）、挥发性有机物（VOCs）、氨气（NH₃）、重金属等关注度不高，未及时制定相应治理措施。然而，复杂的大气污染物和二次细颗粒物才是我国灰霾形成的主要原因[④]，只有对多种污染物进行协同防治，才能确保治理效果。

审计机关需要根据《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等文件，认真识别不同种类污染物的减排目标完成情况，分析哪些污染物还没有形成相关控制目标和措施。一是了解大气污染物排放总量变化情况，关注《环境空气质量标准》中二氧化硫、一氧化碳、二氧化氮、颗粒物（PM10和PM2.5）、臭氧等基本项目的排放达标情况。二是关注《环境空气质量标准》中铅、氮氧化物、苯并芘等其他项目的排放情况，关注《环境空气质量标准》中镉、汞、砷、六价铬、氟化物等污染物参考浓度情况、控制目标和措施，关注部分区域多溴联苯醚、全氟烷基酸、石棉等在室内外空气中超标情况。三是关注氨氮、化学需氧量、挥发性有机物、持久性有机物、碳氢化合物、短寿命气候污染物等污染物控制目标和措施。四是关注大气污染防治措施与应对气候变化措施的协同情况，关注二氧化碳、氢氟碳化物、甲烷、氧化亚氮、全氟化碳、六氟化硫等温室气体减排目标完成及相关措施，确保相关政策充分考虑经济、社会和环境利益。

（二）聚焦资源能源、重点产业、机动车等领域大气污染防治政策措施落实情况，推动经济高质量发展。

现代化过程中，大气污染是工业化和城市化进程中的伴生物，经济粗放型增长及所依赖的技术条件是引发空气污染加剧的根本原因。虽然短期内可以通过减排限排主要污染物等应急措施来防止空气质量恶化，但是，长期而言，空气质量改善最终要通过能源结构、产业结构、交通结构等方面的经济高质量发展来实现。

审计机关应充分发挥经济监督专业优势，聚焦与大气污染防治密切相关的部门和行业，揭示可能存在的风险隐患，推动调整优化产业结构。一是根据《关于实施工业污染源全面达标排放计划的通知》《“十三五”节能减排综合工作方案》《全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造工作方案》《煤炭工业发展“十三五”规划》等文件，了解高排放行业的准入门槛现状，关注电力、钢铁、建材、水泥等重点行业大气污染减排进展措施，分析重点行业大气污染物排放标准执行情况及存在问题，检查燃煤电厂超低排放工作进展情况。二是根据《重点行业挥发性有机物削减行动计划》《“十三五”挥发性有机物污染防治工作方案》等文件，关注石化、化工、包装印刷、工业涂装、机动车等重点行业和重点污染物减排措施实施，重点分析产业结构调整、项目环境准入、达标排放措施、行业排放标准建设等内容。三是根据《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020年）》《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》《船舶与港口污染防治专项行动实施方案》《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》等文件，关注柴油货车超标排放专项整治、新能源汽车发展、老旧船舶和非道路移动机械淘汰、汽柴油超标治理、黑加油站点整治等，跟踪关注非道路移动机械颗粒物污染控制情况。四是分析影响重点行业减排进展的技术条件和技术改进路线，关注氨气、挥发性有机物、温室气体等多污染物耦合协同控制技术，尤其是关注燃煤电厂其他污染物减排技术，关注燃煤工业锅炉和炉窑的氟化物、氯化物、重金属、二噁英等污染物的控制技术现状及推广情况，关注工业领域挥发性有机物控制技术改进，关注柴油机及船舶燃油品质升级进展及炼油工业技术改进情况。

（三）关注大气污染防治体制机制制度建设情况，推动大气环境治理体系和治理能力现代化。

治理空气污染问题，不仅考验政府平衡经济发展与环境保护之间关系的能力，也考验政府打破传统治理惯性、创新治理方式方法的能力，更考验政府与民众之间的互动关系。党的十八大以来，大气污染防治制度建设取得突破性进展，法制建设不断健全，排污许可制、环境监测垂直管理等改革不断推进，环保督查力度空前，污染防治与应对气候变化相关职能实现整合，推动了大气环境质量持续改善。然而，当前大气污染治理还存在不少问题和一些顽疾，如部分配套法规标准的制定工作滞后，监督管理制度落实不到位，污染防治措施执行不够有力，法律责任落实不到位[⑤]等。总体而言，这些是影响空气质量持续改善的体制机制问题。

审计机关需要持续关注大气污染防治体制机制制度建设和运行情况，以推动大气领域环境治理体系和治理能力现代化。一是关注空气污染防治经济政策实施情况，如关注大气污染防治专项资金投入和绩效，关注“散乱污”企业综合治理激励政策，关注相关行业环境保护税征收、税收优惠情况，关注相关绿色信贷、绿色债券、绿色发展基金等绩效情况。二是根据《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》《生态环境监测质量监督检查三年行动计划》等文件，了解大气污染严重城市区县监测站点全覆盖情况，了解质监和环保部门对环境检测市场的监管职责分工情况，关注环境监测机制和执法监管情况，分析环境检测造假乱象背后的体制机制问题，结合生态环境部对生态环境监测机构、排污单位自行监测数据、环境空气站点的检查结果，关注空气自动监测站监测数据质量不高、重点排污单位自行监测机制不健全、中小企业监测覆盖面低等问题。三是根据《控制污染物排放许可制实施方案》等文件，了解排污许可证核发情况，关注排污许可制度改革进展，揭示许可证发放不到位、制度衔接不到位、数据共享难度大、依证监管不到位等问题。四是关注生态环境部、财政部、国家能源局、交通运输部、农业农村部等相关职能部门大气污染防治职责履行情况，了解“三线一单”环境管控体系建设情况，揭示大气环境保护地方性法规制定工作缓慢、相关标准制定修订工作滞后、相关政策执行不到位、重型柴油车监管不到位、油品质量源头管控存在漏洞、监管职能分散交叉不清等问题。五是结合京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案等文件，了解重点区域大气污染联防联控协作机制建设情况，关注交界区域监管薄弱、毗邻区域大气环境标准不统一、政策目标和工具不一致等问题。

（四）关注大气污染与人体健康问题的关联性，推动完善环境与健康政策。

大气污染危害本质上是污染物对人体健康和人类生存环境的影响。当前，我国空气污染发生频次高、受影响人数众多，而且是煤烟型污染和机动车污染叠加的复合型污染。复合型污染治理难度大，可能在相当长时间内影响广大居民的健康[⑥]。有研究表明，我国城市PM2.5中金属污染程度比较严重，污染元素浓度水平普遍高出欧美国家城市1个数量级之多，我国农村地区细颗粒中污染金属元素浓度与城市地区水平相当，甚至高于城市地区[⑦]。

审计机关需要从保障公众健康出发，推动相关部门有效控制和减少环境污染对公众健康的损害。一是结合《国家环境保护“十三五”环境与健康工作规划》等文件，积极关注室内外大气污染物暴露的环境危害，了解大气领域环境与健康管理政策现状，关注重点行业重点地区大气污染物环境健康风险调查、暴露人群及风险防控措施，分析存在的问题。二是根据《中华人民共和国清洁生产促进法》《优先控制化学品名录（第一批）》《有毒有害大气污染物名录》等文件，关注我国有毒有害空气污染物管制制度建设情况，分析采矿、化学、石油等重点行业、重点企业有毒有害空气污染物排放及管制情况，跟踪危险空气污染物排放标准体系、监测体系建设情况，关注室内环境污染问题及相关治理措施，推动构建符合我国经济社会发展状况和公众健康需要的危险污染物管制制度框架。三是结合《全国主要行业持久性有机物污染防治“十二五”规划》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等文件，了解“十二五”规划执行情况，掌握主要行业持久性有机物排放现状，分析二噁英、多氯联苯、杀虫剂等污染物重点排放源周边空气达标情况、防治措施及存在问题，关注国际公约履约进展情况。四是根据《消耗臭氧层物质管理条例》《中国受控消耗臭氧层物质清单》《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》等文件，了解全国消耗臭氧层物质执法活动进展情况，关注含氢氯氟烃等消耗臭氧层物质生产、使用、配额管理情况，关注已淘汰的消耗臭氧层物质违法生产行为的整治。五是根据《危险化学品安全生产“十三五”规划》《化学品环境风险防控“十二五”规划》等文件，关注石油化工、有色金属冶炼、纺织业、医药制造业、化学原料及化学制品制造业等重点防控产业所在地区大气污染物排放清单、污染物排放标准、超标治理、风险管控、应急处置等情况，揭示存在的环境风险隐患。

三、推动深化大气污染防治审计工作的建议

空气质量改善需要长期的持续努力。当前，我国空气质量二级标准与世界卫生组织（WHO）过渡时期目标-1相当，高于WHO空气质量准则值。今后一段时期，我国大气污染防治还需要做很多工作，才能逐渐实现空气质量的根本好转。为此，审计机关需要持续开展大气污染防治审计工作，以推进美丽中国建设，实现人与自然和谐共生的现代化。

（一）推动相关部门完善排放清单、排放源解析等环境管理基础工作。

大气污染物排放清单既是制定污染防治政策的根本依据，也是开展审计工作的重要依据。目前，很多城市的决策者对主要污染物排放总量、时空分布、行业贡献、减排潜力等信息掌握不足。这不仅影响了大气污染防治政策的制定和实施，也影响着审计思路、审计内容的确定。为此，审计机关需要推动各级生态环境部门建立准确、完整、实时的大气污染物排放清单，分析清单可能存在的漏洞；了解本地区PM2.5源解析进展情况，根据重污染区域PM2.5源解析状况，找准审计重点，揭示存在问题和风险隐患，推动大气污染防治从末端治污向源头防治转变。

（二）在不同审计项目中关注大气污染防治进展情况。

大气污染防治涉及面广，既涉及能源、交通、农业等领域的经济问题，又涉及人的生产生活方式问题，还涉及公共部门履职尽责问题，更涉及技术改进问题。大气污染防治审计单靠一个项目覆盖所有内容，既不现实，也不科学。为此，各级审计机关需要开展以大气污染防治资金、项目为主的审计项目，需要在领导干部自然资源资产离任审计中关注化工园区整治、“散乱污”企业综合整治、排污许可证核发、重点行业污染治理升级改造、燃煤锅炉综合整治等责任落实情况，也需要在国有企业审计中，关注钢铁、石油、化工、有色金属冶炼等重点行业大气污染物排放标准执行情况，揭示国有企业在大气污染防治中存在的问题，还需要在农业、扶贫等审计项目中，关注农药污染、部分群体因污染致病致残、危险化学品管制、环境事件应急处置等与大气污染防治密切相关的事项。

（三）推动各地审计机关因地制宜开展大气污染防治审计工作。

不同区域产业结构、能源结构、用地结构不同，主要污染源也不相同。各地审计机关需要认真分析本地区能源结构、产业结构、空气污染源特征，明确审计重点，有针对性地开展大气污染防治审计工作。比如，南京、厦门、广州等城市首要污染物是二氧化氮，上海、深圳等城市首要污染物是臭氧，浙江、上海等地区酸雨问题较为突出。上述地区就需要根据污染物特征和污染源解析结果，对相关产业和政策进行更有针对性的审计。再如，我国部分地区由于产业特征，有毒有害空气污染物严重超标，如浙江台州、广东贵屿是电子垃圾拆解地，山东潍坊是溴代阻燃剂生产基地。审计机关应对相关产业政策、有毒有害空气污染物管制措施、风险监测等内容进行定期跟踪审计，推动完善环境与健康管理政策。此外，PM2.5浓度较高、平均浓度同比大幅上升的地方审计机关更应及时开展相关审计工作，分析反弹原因，揭示污染防治工作存在的体制机制问题。

（四）加强对审计人员大气、化学等领域相关专业知识的培训。

科学防治大气污染首先必须科学认识污染成因。对污染物的认识会直接影响污染源排放清单的形成，进而影响防治举措。大气污染物主体是化学成分，我国严重雾霾的主要成因已被广泛研究，但形成机理尚未完全阐明。通过邀请相关专家讲解、聘请专业人员参与等方式，推动审计人员了解“大气污染成因和控制技术研究”“大气重污染成因与治理”等国家重大科研项目动态，尽快熟悉和掌握相关专业知识，从而对主要空气污染物、污染危害及其背后的经济结构、技术条件有清晰判断。同时，通过举办研讨会、刊编专家观点等多种方式，帮助审计人员及时跟踪科技进步、科研动态、技术革新等情况，了解生物气溶胶、二甲胺、微塑料、超细颗粒物、新化学物质等对环境的危害，从而更准确地揭示大气污染防治举措中存在的问题。

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