地方工会审计探索

黄凯

一、审计的依据

《工会法》第四十四条明确规定“工会经费的使用应当依法接受国家的监督”，国家的监督就包括审计机关的审计监督。审计机关审计与工会经费审委员会审计有着本质不同。审计机关的审计是依照《中华人民共和国宪法》和《审计法》的规定，代表国家行使财政经济监督权力，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，具有国家强制力。而工会经费审查委员会是工会内部对工会经费收支情况进行审查、监督的机构，向同级工会会员大会、会员代表大会或工会委员会负责，不能替代国家审计机关对工会的审计监督。

二、地方工会和财政预算单位的异同

工会经费的来源包括：工会会员缴纳的会费，建立工会组织的企业机关事业单位按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴的经费，工会所属的企事业单位上缴的收入，财政补助和其它收入等。在其行政经费和专项支出中，财政预算资金所占比例较低。但是，地方工会在机构编制和人员编制上又服从地方政府管理，其行政经费预算应严格按照地方政府的有关规定、制度、费用标准以及核定的人员编制编列。

三、审计的重点

1、工会内部控制情况

由于工会系统基本独立于财政预算管理体制之外，地方政府不能以对财政预算单位的标准对其进行日常监管，地方工会的内部控制制度建立健全情况相对落后于制度健全、不断更新完善的财政预算单位。因此，国家审计应对地方工会的内部控制情况进行重点关注，审查其内部控制制度是否完善，执行是否存在偏差。

审计人员应对地方工会重大经济决策制度的建立健全情况和重大经济事项的决策情况进行审查。一是重点关注其是否建立健全本部门工作规则、议事规则，是否明确民主研究、会议讨论、集体决策等决策程序，是否明确重大决策事项的决策权限和标准，是否建立健全重大决策事项的监督检查和责任追究等保障制度。二是重点关注地方工会重大经济决策事项涉及的决策内容的合法性、决策程序的合规性、决策事项的执行情况及效果。三是重点关注地方工会领导以批示、签阅、直接布置等方式决策的重大经济事项是否因其直接参与而存在违背国家法律规定和政策等问题。

审计人员应对地方工会是否建立健全财务管理控制制度进行审查。应重点关注其是否建立财务报销审批制度，实行事前审批程序；严格执行国家对于现金收支管理的有关规定，推行公务卡结算制度，对于个人借款建立核销制度；是否建立固定资产管理制度，资产出租是否以公开招标作为主要方式；是否参照政府采购制度的相关要求，建立部门集中采购制度；是否建立合同管理制度，规范合同订立环节，建立执行监督机制等。

2、工会经费收缴情况

地方工会作为工会经费收缴、管理的职责部门，应当落实法律法规和上级有关规定，及时、足额收缴工会经费。此外，地方工会自身或其下属事业单位通常会开展文体培训、场馆出租等业务取得经营收入。

审计人员应重点关注其会费收入是否严格执行“收支两条线”管理，各类事业收入、经营收入是否真实、完整入账，是否存在截留、转移收入等问题。

3、工会经费使用情况

工会经费不同于财政性资金，除必要的日常行政开支外，应遵循“取之于民、用之于民”的宗旨。近年来，各级党委和政府对困难职工、下岗失业职工生活及再就业问题的高度重视，中央和各级地方财政拨付的帮扶困难职工、困难劳模的专项资金数额也不断增多。《工会法》确立了工会经费独立原则，既赋予工会组织自主收缴、管理和使用工会经费的权力，又明确了收好、管好、用好工会经费的义务和责任。

审计人员应重点关注地方工会经费使用是否符合规定的用途及开支标准，是否存在提高开支标准、扩大开支范围、乱发钱物等情况，有无虚列支出，私设“小金库”等问题，是否严格执行招投标制度。关注项目经费的使用是否达到预期目标，是否合理节约，有无明显不当和损失浪费的情况。审计人员应重点突出专项资金审计，对帮扶资金、送温暖资金等专项资金发放使用情况实行全过程监督和全方位审查，严防资金被截留、挪用、挤占等问题。

4、工会资产管理情况

依据中华全国总工会《工会固定资产管理办法》的规定，工会固定资产的管理使用实行统一领导、分级管理、责任到人、物尽其用的原则，各级工会固定资产管理的主要任务是：建立健全各项管理制度；明晰产权关系，实施产权管理；合理配备并节约、有效使用固定资产，提高固定资产使用效益；保障固定资产的安全和完整。

审计人员应重点关注固定资产管理是否账实相符，是否实行政府采购制度，资产变动的报批和核算手续是否完备。核实银行存款余额，对库存现金进行监督盘点，对往来款项进行清理。

四、审计的难点

1、制度环境的制约

总体来看，由于独立于财政预算管理体系之外，工会系统的管理制度尚不够细化和完备。通过对财政预算体系各项制度和工会系统现行制度的比较发现，地方工会在资产出租管理制度、公务卡结算制度、部门集中采购制度、财务事前审批制度等方面缺乏从上到下的制度规定。审计人员依照审计惯例将上述方面的问题进行反映的同时，却发现缺乏严格适当的法律依据，对审计人员对此类问题的定性和处理造成困扰。

2、地方政策的制约

地方政策对工会工作的制约主要体现在基层工会组织建设和工会经费收缴管理两方面。在基层工会组织建设方面，出于地方招商引资和经济发展的需要，地方政府对有经济影响力的外资企业和民营企业存在一定的妥协性，不能严格按照规定开展工作。在工会经费收缴管理方面，更明显受制于地方经济形势，在目前实体经济下滑的情况下，地方政府通常会以减轻企业负担为目的，对企业工会经费的计提上缴实施减免，客观上造成工会经费不能应收尽收，影响工会工作的开展。

五、建议

笔者近日对市总工会进行了领导经济责任审计，经对上述问题进行思考，形成“借力财政预算体系，完善地方工会运作”的思路，并特别针对市总工会存在的类似问题提出如下建议：

（一）通过财政预算平台，实行行政事业单位工会经费集中代扣代缴

市总工会作为工会经费收缴、管理的职责部门，应当落实法律法规和上级有关规定，及时、足额收缴工会经费。建议我市由市总工会进一步明确我市行政事业单位工会经费计提基数，并贯彻落实《中共福建省委关于加强和改进新形势下党对工会工作领导的意见》（闽委〔2011〕9号）和《中共厦门市委关于加强和改进新形势下党对工会工作领导的意见》（厦委〔2011〕38号）的文件精神，由市财政局对财政核拨经费的行政事业单位工会经费实行财政单列预算和统一划拨，在简化程序的基础上完成工会经费拨缴工作。

（二）借鉴财政管理模式，强化制度约束

由于工会系统内部管理制度体系尚不够完备和细化，除细化并严格执行现有制度外，市总工会应借鉴、参照我市对于财政预算单位的管理模式，强化制度约束。一是建立资产出租公开招标制度，可考虑将其出租资产纳入厦门市公共资源市场配置平台管理。二是强制推行公务卡结算制度和个人借款核销制度。三是建立部门集中采购制度，设立集中采购限额标准，以公开招标作为货物和服务采购的主要方式。四是建立支出事前审批制度，对于发生金额较大或者重要的财务支出，必须进行事前审批。

六、结语

对地方工会的审计监督工作是工会开展各项工作的“守护神”，是关系到广大职工群众切身利益的大事，尤其是在当前党中央反腐倡廉的高压态势下，做好工会经费的审计监督工作就显得尤为重要。在新常态下国家审计机关要进一步履行好审查审计监督职能，审计人员应认清经济发展形势，增强工会审计工作服务大局的意识，积极破解工会审计难题，明确工会审计的思路和方向，为推进工运事业健康发展作出贡献。

参考文献：

1、樊树森《新常态下做好工会经费审计工作的思考》——《中国工会财会》2015年11期

2、陈绪来《关于开展工会专项资金审计工作的认识与思考》——《安徽工人日报》2015年7月