论新常态下领导干部经济责任审计容错纠错机制的构建

经济责任审计处 习甜

    摘要：在改革进入攻坚期和深水区的大背景下，在全面从严治党的新常态下，全党在宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误方面已形成共识。领导干部经济责任审计与容错纠错机制的构建有着密切的联系。在审计体制改革和审计监督全覆盖背景下，如何有效建立领导干部经济责任审计容错纠错机制成为一项全新的课题。本文从新常态下构建容错纠错机制的大背景出发，提出了构建容错纠错机制对审计监督的要求，并对容错纠错理念的内涵进行了解析，最后就领导干部经济责任审计容错纠错机制的构建进行了探索。

    关键词：新常态    领导干部经济责任审计    容错纠错机制     构建

当前，我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段与全面推进结构性改革的攻坚阶段，现阶段经济社会发展既取得了举世瞩目的成就，也遇到了发展不平衡、不协调、不可持续等突出问题，面临着“三期叠加”的矛盾。改革创新无疑是当前引领我国经济社会持续发展的第一动力，改革创新无先例可循，既需要进行前无古人的探索,“摸着石头过河”，又需要谋求改变的勇气，还面临着未知的风险和巨大的挑战。正是基于对这一大局势的清醒认识和清晰研判，中共中央、国务院2016年印发的《国家创新驱动发展战略纲要》提出要“建立鼓励创新、宽容失败的容错纠错机制”。李克强总理在今年的《政府工作报告》中也提出，要健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、干成事。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上明确指出：“基层改革要允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。”强调对改革失败者不但不歧视，反而要善待，这样才能使其走向成功。特别是对那些愿干事、敢干事、能干成事的党员干部在攻坚克难、改革创新的道路上所犯下的“探索性失误”，要允许试错、给予宽容。

可见，全党在宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误方面已形成共识。然而，面对新常态下从严治党、从严治吏的严峻形势, 许多党员干部的“风险意识”大大增强, 在工作中顾虑重重, 为了避免失误采取得过且过的态度, 担当意识大大减弱, 工作中畏手畏脚, 从而导致创新动力不足。因此, 新常态下构建容错机制, 激发创新活力, 成为当下极为紧迫的任务。

一、新常态下构建容错纠错机制对审计监督的要求

容错纠错机制的建立有利于形成对相关主体,特别是领导干部创新驱动决策失误的宽容氛围,进而成为消除“不作为”行为、全面激发我国经济活力和创造力的一项保障性制度安排。审计监督结果已经成为党委政府决策、纪检监察和组织人事部门监督、管理和使用干部的重要依据。作为监督和服务创新驱动经济行为的重要主体,审计部门适应全面深化改革的特殊需要,建立相应的容错纠错机制,发挥领导干部经济责任审计的保障和建设功能,对推动国家创新驱动战略的实施具有十分重大的现实意义。新常态下构建容错纠错机制要求审计：

    首先,贯穿容错纠错的审计理念。要以建设性和保障性审计而不是批判性审计为指导思想。以批判性审计为指导思想,审计的核心职能只能是问责。只有在建设性和保障性审计的框架内,容错才可能成为领导干部经济责任审计的应有之义,并与纠错和问责一起形成完整、统一的逻辑体系,容错纠错机制才有建立的可能性。在具体的审计工作中，要将容错纠错理念贯穿于审计工作始终，需要切实转变传统的审计思维与方式，切忌用一些不合时宜的法规制度去生搬硬套改革发展中的创新举措，更不能对改革创新中一些偏差和失误不加分析地全盘否定。审计监督在对领导干部进行审计评价和责任界定过程中，要紧密结合审计对象的履职特点及所在单位的实际情况，着力用改革的思维和创新的思路来分析解决问题。

其次,要把握容错纠错的审计尺度。明确审计容错免责的基本前提和边界。符合基本前提的,政府审计可以考虑启动容错纠错机制;不符合基本前提的,则仍应依法问责。容错机制不是"纵容"机制,不能成为行为主体免于被问责的"挡箭牌"。考虑到创新驱动的复杂性,在具体做法上,可以《审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》相关要求以及习近平总书记的“三个区分”思想为依据,采取定性界定和负面清单相结合的方式来界定容错基本前提和边界。在具体的审计工作中，要求用历史的、发展的眼光看待问题，用辩证的、客观的思路处理问题，因地制宜、因时而异，仔细甄别、深入求证，切忌主观臆断、断章取义。

最后,要着力提升容错纠错研判的审计能力，防范经济责任审计容错纠错机制本身的风险。建立经济责任审计容错纠错机制,根本目的在于激励创新驱动并对创新驱动中发现的失误进行及时纠正,但由于该机制对于审计机关和审计人员来说属于重大制度创新,可能使审计机关和审计人员面临新的审计风险,因而相关风险及其防范研究不可或缺，要明确风险管控的路径,为审计机关和审计人员防范审计风险提供指导。审计监督在促进容错纠错机制的有效构建过程中，要不断研究改革发展中的新情况新问题，持续拓展分析问题和解决问题的新思路新举措；要加强对改革措施出台背景方面的学习研究，增强容错纠错研判的政策能力和法制水平；要针对容错纠错机制构建过程中的重点、难点和热点问题，设立专项课题，落实专门机构，系统地研究其表现形式、问题成因及对策措施；要积极实施阳光审计，充分接受各方监督，勇于修正自身错误，不断增强审计自身的纠错能力。

二、新常态下领导干部经济责任审计容错纠错的内涵解析

    （一）什么是“容错”、“纠错”？

   “容错”是指允许改革创新过程中出现错误，“纠错”是指及时纠正已经出现的错误。构建“容错纠错”机制的出发点和落脚点，应当是有效解决干部因担心改革创新中出现失误而不敢担当、不愿作为的顾虑，为敢想敢干的干部撑腰鼓劲、为敢作敢为的干部保驾护航。

构建领导干部经济责任审计容错机制旨在鼓励和保障改革创新者奋发有为，敢于担当，勇于尝试，以此推动改革。因此，在改革发展新常态下，容错机制的内涵是指：当改革创新者在主动作为过程中出现失误或过失时，通过容错制度及时纠正错误和偏差，以鼓励改革创新和行政有为，并对符合容错免责条件和情形的单位和个人依法依纪予以处理，使有关单位或个人在相关考核和评价时不受负面影响。

构建领导干部经济责任审计纠错机制旨在“知错即纠”，即在改革创新中出现偏差或者失误时，及时采取措施予以纠正，以避免或减少损失。在改革发展新常态下，纠错机制的内涵是指：在风险发生之后，及时有效地启动相关机制和程序，对风险产生的源头、过程及后果进行科学评估，找出原因，确定性质，修正制度设计，及时引导创新方向，把可能造成的损失降到最低。

容错重在更加科学地认知改革创新中出现的失误或者错误，纠错则重在有效解决这些失误或者错误。容错、纠错是一个整体，是保障改革创新顺利进行的重要环节，两者相辅相成，互为因果，相互结合，缺一不可。容错不是简单的宽容错误，而是须和纠错有机融合。当错误出现后，首先要约束错误，防止错误的影响继续深化；其次还应有必要的补救措施，发挥纠错功能，使改革创新沿着正确的轨道进行。

    准确理解“容错纠错”的主要内涵，一方面要允许改革创新者犯错并及时纠错，使其免于责任追究或受到不必要的负面牵涉；另一方面要坚决惩治借“容错免责”来纵容、包庇犯错，防止“容错免责”异化为少数违纪违法行为的“尚方宝剑”。容错纠错机制是解决庸政、懒政、怠政的有力举措，它从现实角度将“管”和“关”有机结合起来，既守规矩，又有活力；既讲实干，又求创新；既要担当，又容失误。既体现了对干部责任担当的保护，也让干部及时认识错误，督促其找准问题、剖析原因，找出解决办法，避免再犯类似错误。

    （二）“容错”，“容”什么？

要让干部踏踏实实干事，就得容许干部犯错。推行容错机制，对改革创新、推进发展中，属于在国家尚无明确规定出现的探索性失误，在没有现成经验可供借鉴出现的创新性失误，在推进重大决策部署和重点项目任务实施出现的过程性失误，可视具体情况从轻、减轻处理或者免予责任追究。

    （三）“容错”，哪些“不容”？

容错机制也不是说一味的听任干部犯错，更不是干部犯错的“挡箭牌”。在落实深化改革举措中，有的错误可以犯，而有的错误不能犯。容错机制容的是不可避免的错误，是能够重新完善、能够改正、没有影响改革进程、没有造成恶劣影响的错误。对打着改革和为民旗号谋取私利、损害群众切身利益的，国家明令禁止却有规不依的，不按客观规律盲目蛮干的，严重阻碍改革发展造成恶劣社会影响的，要严肃追究责任。

三、新常态下领导干部经济责任审计容错纠错机制的科学构建

    (一)构建领导干部经济责任审计容错纠错机制应该遵循的原则

构建领导干部经济责任审计容错纠错机制的基本原则是干部在工作中敢于作为、勇于担当，主观上为公为民，客观上尽职尽责，不涉及个人利益，发生过错失误尚未造成严重影响，且能积极主动纠正，不违反党纪国法的禁止性规定。

一是容错不容贪。容错机制适用的是干部在履职尽责、改革创新过程中出现了过失，出发点是真心实意为群众办好事、办实事，且不涉及个人利益，对那些打着改革旗号牟取私利的人从严问责。

二是容错不容罪。容错纠错机制不是“乱作为”的“尚方宝剑”，更不是违反政策法规的党员干部的“避风港”。容错纠错机制应建立在现有法律法规和制度框架范围内，建立在现时经济体制和政治体制正常运作的基础之上。容错纠错机制适用的前提是没有触犯原则性的问题，对于那些触犯“道德底线、法律红线、党纪高压线”的错误，无论是改革还是创新，不但不能“免”，而且还要依法依纪从严追究责任。

三是容错不容偏。容错纠错机制应符合改革方向，鼓励按照“四个全面”战略布局和中央、省市关于全面深化改革工作的部署要求，先行先试、勇于创新、攻坚克难。对在改革过程中出现政治偏向、目标偏离、工作失误等，要问果断叫停，避免损失扩大和外溢。

    （二）构建领导干部经济责任审计容错纠错机制的基本标准

    以“三个区分开来”作为构建领导干部经济责任审计容错纠错机制的基本标准，把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

在审计实践中，要用辩证的观点认真甄别、准确研判、妥善处置干事创业中出现的失误和偏差，综合考虑改革创新过程中出现失误或者错误。能否适应容错机制，可以用“七看”来衡量，这既是“可为”的保护伞，又是“不可为”的一条红线。

一看初衷。是以维护国家、集体和人民利益为重，还是为中饱私囊，为自己、特定关系人或者小团体谋取私利。

二看节点。是在法律法规和纪律尚未明确禁止前实施的，还是明令禁止后依然我行我素、有令不行、有禁不止。

三看方向。是符合法律、法规、政策精神及上级决策要求，还是“搞变通”“有选择”“打折扣”，实行“上有政策、下有对策”。

四看程序。是严格按程序依法决策，还是随意决策、违法决策。

五看缘由。是因自然灾害等不可抗力因素或者缺乏经验或者因政策调整、政策界限没有明确而造成的失误或者错误，还是主观故意、明知故犯、失职渎职、贪污腐败。

六看结果。是推动全面改革创新驱动转型发展，还是阻碍和破坏经济建设、社会秩序，影响社会和谐稳定。

七看处置。是及时采取有效措施纠偏纠错以避免造成更大的损失，还是知错不改、听之任之甚至掩盖失误或者错误。

（三）领导干部经济责任审计容错纠错的范围

    一是上级鼓励探索创新、支持先行先试的工作，组织实施经过前期调研、听取意见、专家论证、风险评估、工程造价预算、集体民主决策、阳光操作等程序，已按程序集体研究或按规定进行报告备案，并有相关证据；

    二是因上级政策作出重大调整，执行中出现偏差，尚未造成严重影响；

三是执行上级党委、政府、主管部门决策部署，在具体推动工作中出现无意过失或偏差，且能有效阻止危害发生或尚未造成严重影响；

四是上级没有政策文件或文件规定不明确，执行本级党委、政府出台的与上级规定没有原则性冲突的政策文件，在执行过程中出现失误，尚未造成严重影响；

    五是面对急难险重任务，不推诿、不扯皮、不观望，敢做敢为、敢于担当，因情况复杂发生失误且能主动纠正；

六是在服务群众中因情况紧急临机决断或为提高效率进行容缺受理，出现一定失误，未造成严重影响；

七是因不可抗力因素导致的其他情况。

    （四）领导干部经济责任审计容错纠错的方式

审计机关按照程序对领导干部经济责任审计过程中符合容错纠错范围的事项调查收集相关证据，梳理分析改革探索失误的历史背景、原因、过程、造成的后果，以及采取的补救措施等，充分听取有关单位及干部个人的意见，予以实事求是的分析评估。遇有重大复杂问题，可按有关规定，聘请第三方社会评价机构进行评估。根据调查结果，召开审计业务会议，提出处理意见。运用容错理念在审计报告中对被审计领导干部任职期间经济责任履行情况进行综合分析和总体评判，对具体事项确定被审计领导干部应当负有的领导责任、主管责任和直接责任，审计处理中可以依据法律和具体情形予以从轻、减轻处理或免除责任。

    （五）领导干部经济责任审计容错纠错的程序

规范并遵守容错纠错的程序是保障容错纠错机制正确实施的前提和基础。领导干部经济责任审计容错纠错的具体操作流程如下：

一是申请。审计人员在领导干部经济责任审计过程中认为符合容错纠错情形的事项，报告主审或者审计组组长，审计组讨论后形成审计组意见，报告审计业务部门负责人。被审计单位或者领导干部本人认为符合容错纠错情形的事项，也可向审计机关提书面申请和证明材料。

    二是审核。审计业务部门负责人在收到申请后，组织召开审计业务会进行集体讨论，综合部门负责人、审计业务部门负责人和审计组成员参加会议，如有重大事项审计机关负责人或分管领导参加。依法依纪进行审核后，形成审计业务会议记录和审计业务会议决定，提交审计机关分管领导或负责人审批。

四、小结

    总之，新常态下构建领导干部经济责任审计容错纠错机制，用制度保护改革创新者，无疑是当前激发全社会发展活力, 提高全要素生产力, 促进全面深化改革特别是结构性改革的有力抓手。只有明确新常态下构建容错纠错机制对审计监督的要求，真正理解和领会容错纠错机制的内涵与外延，科学建立起领导干部经济责任审计容错纠错机制，才能更好地推动改革发展，才能确保该机制在实施中不走样，让改革创新者心无旁骛谋改革，甩开膀子、心存敬畏“干”事业。

参考文献

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